Система органов исполнительной власти республик в условиях административной реформы в Российской Федерации

Система органов государственной власти — необходимый атрибут любого государственного образования. Для федеративного государства характерно наличие нескольких уровней системы власти: федерального, регионального (субъектов федерации) и местного (органов местного самоуправления).

Административная реформа в современной России и реализация конституционных основ федерализма предполагают двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства, обеспечение интересов Федерации в целом, а с другой — децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышение степени их ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих сочетание федеральной поддержки тех или иных субъектов со стимулированием их экономической самостоятельности и активности. Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам.

В последнее десятилетие регионализация в России воспринималась как противовес централизации, тоталитарному режиму прошлых лет и даже целостности государства и его институтов. В связи с этим тенденции сепаратизма не преодолены до сих пор, хотя не менее болезненны и рецидивы чрезмерной централизации и бюрократизации. Сегодня можно вести речь о формировании и реализации новой региональной политики и связанном с этим обновлением концепции власти и управления. При этом главной идея концепции, по мнению большинства специалистов,1 должно стать укрепление федеративных начал Российского государства путем сочетания курса на обеспечение его целостности и единства и одновременно широкой самостоятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.

Децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сфере совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти должна способствовать повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, стабильному развитию Российского государства и укреплению его единства.

В связи с вышесказанным становится понятен повышенный интерес исследователей на современном этапе развития российской государственности не только собственно к проблемам федеративного устройства как такового, но и к проблемам построения системы государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также к определению политико-правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации как важнейшего элемента конструкции федеративного государства.

Особый интерес представляет анализ политико-правового статуса органов исполнительной власти республик. Это во многом обусловлено тем, что хотя формально Конституция Российской Федерации 1993 г. скорректировала правовое положение республик, закрепив принцип равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, на практике же, как подчеркивается в юридической литературе 2, фактически с самого начала Федерация приняла ярко выраженную асимметричную структуру. Так, к особенностям статуса республики можно отнести то, что в Конституции Российской Федерации нет строгого определения процедуры принятия республиканских конституций. Кроме того, республика уполномочена установить наравне с общенациональным русским языком собственный государственный язык, в то время как другие субъекты Федерации не имеют такого права. Республики и другие субъекты Российской Федерации поставлены в разные правовые условия с точки зрения такой сферы совместного ведения . как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В отношении республик в качестве объекта контроля в ст. 72 Конституции Российской Федерации указаны только конституции и законы, тогда как в отношении остальных субъектов Российской Федерации - все виды правовых актов. Этим состоянием и определяется особенность правового положения республик в составе Федерации по сравнению с другими субъектами Российской Федерации 3. Приведенные выше обстоятельства доказывают, что республики в определенной степени отличаются от других субъектов Федерации. Таким образом, нельзя не согласиться с мнением тех специалистов,4 которые считают, что республика как субъект Российской Федерации не представляет собой государства в государстве, но наделена символическими и реальными приоритетами по отношению к другим субъектам Российской Федерации.

Одной из новелл конституционной модели российского федерализма, направленной на обеспечение принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, то есть общего статуса субъекта Российской Федерации, является предоставленное ст. 77 Конституции Российской Федерации всем им право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Иными словами, каждая республика самостоятельна в организации системы республиканских органов государственной власти. Согласно вышеназванному Федеральному закону, систему органов государственной власти республики как субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией республики.

К общим принципам организации исполнительных органов государственной власти республик могут быть отнесены обязательное вхождение главы республики в систему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей компетенции; подотчетность органов исполнительной власти законодательному (представительному) органу по вопросам исполнения законов республик как субъектов Российской Федерации и другие.

Самостоятельность республики как субъекта Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что она осуществляет собственное правовое регулирование организации и деятельности республиканских органов исполнительной власти; устанавливает виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти республики; определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти и структуру органов исполнительной власти, подчиненность между различными органами; распределяет функции и компетенцию исполнительной власти республики между различными видами органов и т.д.

Системы исполнительной власти в республиках достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций республик не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам — статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции.

Под системой исполнительной власти субъекта Федерации специалистами 5 понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В единую систему исполнительной власти республики как субъекта Российской Федерации включаются: глава исполнительной власти республики (президент республики, глава республики и т.д.); исполнительный орган государственной власти республики общей компетенции (правительство республики); исполнительные органы государственной власти республики специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые); территориальные органы государственной исполнительной власти республики общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского подчинения, и т.д.); территориальные органы государственной исполнительной власти республики специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов.

Необходимо отметить, что приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Система исполнительной власти конкретной республики как субъекта Российской Федерации устанавливается ей самостоятельно в конституции и законах о системе органов государственной власти, а также в актах главы исполнительной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.

Кроме того, нужно иметь в виду, что на территории каждой республики помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действуют территориальные структуры федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти республики; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции республики наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской администрации; а в-третьих, территориальным федеральным органам, органами исполнительной власти могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.

Как уже отмечалось, в республике в составе Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти республики, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти республики. Конституция республики может устанавливать должность высшего должностного лица республики только при условии совмещения им и руководства высшим органом исполнительной власти республики. Например, в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Саха (Якутия) Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Таким образом, институт президента в республики (главы республики) либо не существует, либо он существует, но на принципах дуализма: он выступает и главой республики, и главой коллегиального органа исполнительной власти республики, то есть, по существу главой исполнительной власти.

Высшее должностное лицо - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти республики избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории этой республики и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более 5 лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. Исключение составляют случаи, когда конституцией республики предусматривается наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица республики путем избрания его специально созываемым собранием представителей (например, в Республики Дагестан).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», высшее должностное лицо республики как субъекта Российской Федерации выполняет представительные функции; формирует высший исполнительный орган государственной власти республики, в соответствии с законодательством республики, обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти республики. Высшее должностное лицо республики несет политическую и юридическую oответственность перед законодательным (представительным) органом государственной власти республики.

Необходимо отметить, что несмотря на то, что субъекты Российской Федерации уполномочены устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в республиках можно проследить некую схожесть элементов государственного механизма. Например, в республиках в отличие от других субъектов Федерации главой государства (субъекта Федерации) является президент (исключение составляют Республики Алтай, Дагестан, Карелия, Мордовия и д.р.), почти повсеместно учреждены конституционные суды республик. Что касается представительных органов республик, в официальных документах и в средствах массовой информации они называются парламентами, но учреждены под различными названиями (Народное Собрание, Народный Хурал, Парламент. Государственный Совет. Законодательное Собрание и др.).6

В тоже время, анализ систем республиканских органов государственной власти показывает, что в России до недавнего времени имело место тенденция к неоднородности форм правления республик, что противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных Федеральным законодательством. Так например, в Республике Татарстан статус президента - глава государства, избираемый на основе всеобщих выборов. Ему подчиняется правительство — кабинет министров, во главе которого стоит не он, а премьер-министр, которого по представлению Президента утверждает на должность Государственный Совет Татарстана. Пo согласованию с парламентом Президент формирует и кабинет, который ответствен и перед президентом, и перед Государственным Советом. Предъявление Государственным Советом вотума недоверия правительству вызывает отставку кабинета министров. Государственный Совет не имеет права упразднять акты Президента, в этом последнее слово остается за Конституционном Судом Республики.

К полномочиям главы республики, характеризующим данное лицо по статусу как главу исполнительной власти, относятся: полномочия по формированию правительства республики; полномочия по формированию иных, в том числе территориальных, органов исполнительной власти; полномочия по непосредственному руководству органами исполнительной власти; полномочия по отмене актов органов исполнительной власти и применению к руководителям мер дисциплинарного воздействия.

По-разному решается вопрос о втором должностном лице в системе исполнительной власти республик, которое исполняет обязанности главы исполнительной власти в период, когда президент (глава республики) не в состоянии исполнять свои обязанности. Им может быть председатель правительства (республики Башкирия, Северная Осетия), заместитель председателя правительства или заместитель главы республики (республики Карелия, Коми). Согласно ст. 78 Конституции Республики Бурятия временно полномочия главы исполнительной власти осуществляет Председатель Народного Хурала Республики Бурятия.

Правительство республики в соответствии с законодательством субъектов Федерации является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному и представительному органу республики. Правительство может иметь статус высшего органа исполнительной власти. Состав и структура правительства республики определяются республиканской конституцией и законом о правительстве, а также указами и постановлениями Президента или главы высшего исполнительного органа государственной власти республики как субъекта Российской Федерации. Обычно в состав республиканского правительства входит председатель правительства, заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители председателя правительства и члены правительства, как правило, являются руководителями соответствующих отраслевых министерств, госкомитетов, департаментов. Они назначаются Президентом или главой исполнительной власти с участием законодательного и представительного органа государственной власти.

Функции и полномочия, которые закрепляются за правительством республики, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности, В этих и других областях правительство проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на основании положений, которые утверждает Президент, глава исполнительной власти или республиканское правительство. Как правило, глава республики утверждает примерную структуру органов исполнительной власти республики.

Как уже отмечалось исполнительная власть в республиках устроена в соответствии с общими принципами построения исполнительных органов в масштабе страны, но есть и немало специфических моментов. Так статус органов исполнительной власти определяется в конституциях республик, где устанавливаются функции главы республики в данной сфере и порядок образования и деятельности правительств. О других республиканских органах исполнительной власти почти ничего не говорится, хотя в этом есть необходимость. По мнению профессора Тихомирова Ю.А.,7 создается впечатление о концентрации властных функций в руках Президента и Правительства, а остальные управленческие структуры остаются как бы в тени, выполняя указания первых.

Так, в Конституции Республики Бурятия в гл. 6 «Правительство Республики Бурятия» четыре статьи о правительстве и одна о министерствах и государственных комитетах. Соотношения их актов и актов федерального Правительства не определены.

Согласно Конституции Республики Дагестан Государственный совет, формируемый конституционным собранием, возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти. Правительство является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, оно образуется Народным Собранием, Государственным советом. Статус его определяется законом. О других органах нет упоминаний. Правительство Республики Ингушетия является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. Оно ответственно перед Президентом и Парламентом. Кабинет Министров - Правительство Кабардино-Балкарской Республики ответствен перед Президентом.

Другой подход к данной проблеме отражен в Конституции Республики Карелия, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый всем населением Председатель Правительства. Его статус схож с президентским.

Иная формула исполнительной власти содержится в ст. 88 Конституции Республики Хакасия. Ее осуществляют Председатель Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения. Согласно ст. 89 Председатель Правительства как высшее должностное лицо республики избирается гражданами республики.8

Вышеназванные примеры показывают, что конституционные характеристики правительств и иных органов исполнительной власти республик далеко не одинаковы. Не все в них соответствует общим принципам организации исполнительной власти, в особенности во взаимоотношениях с федеральными органами. В связи с этим, как подчеркивается в научной литературе, крайне важным является проведение соответствующих корректировок в законодательстве республик. Кроме того, статусу правительств должны быть посвящены специальные законы.

К одной из особенностей политико-правового статуса органов государственной власти республик нужно отнести то обстоятельство, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство находит отражение в тесной организационно-правовой связи этих органов. Правительство Российской Федерации координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Нормативные акты Правительства Российской Федерации, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, в этой части обязательны для исполнения на всей территории России. Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий.

Вместе с тем следует отметить, особенности административных реформ в том, что единство исполнительной власти в Российской Федерации не является абсолютным. Оно обеспечивается в рамках, очерченных пределами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, обеспечивая единство системы исполнительной власти, федеральные органы не могут выходить за пределы своих полномочий, не могут нарушать предусмотренные Конституцией права субъектов Российской Федерации. Это обусловлено действием принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Образование единой системы исполнительной власти в условиях российского федерализма является сложной задачей, связанной с ее недостаточной правовой урегулированностью, противоречивостью административных механизмов, столкновением интересов федеральных и региональных органов государственной власти, что усложняет решение проблем путем формального правового регулирования их статуса и полномочий.

Сегодняшняя система регионального политико-административного управления зависит от статуса исполнительной и законодательной власти, взаимоотношений региональных властей и местного самоуправления, от способности исполнительной власти централизовать экономические ресурсы региона. Кроме того, эффективность управления на региональном уровне зависит от точного определения функций и разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти, установления процедур их взаимодействия, оснований и видов ответственности. Неурегулированность обозначенных выше проблем создает массу проблем для дальнейшего сбалансированного и поступательного развития республику как субъектов Российской Федерации.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо особо отметить, что в рамках административной реформы «все признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии «интересов» регионов и Центра. На этой основе властные структуры регионов, превращаясь в реальные субъекты преобразований, призваны в этом процессе обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач».9